聶日明 /文 最高人民法院8月1日發布的《關于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（二）》（以下簡稱《解釋二》）及典型案例明確，勞動者與用人單位之間約定不繳納社會保險費的協議無效，并支持勞動者據此向用人單位索取經濟補償。部分公眾將《解釋二》誤解為全面強制繳納社保的新規，一時間引發熱議。

需要澄清的是，《解釋二》并非新規。早在2010年實施的《社會保險法》就明確規定，職工應當參加五項基本社會保險，這意味著用人單位和職工必須依法繳費，任何協議均無權免除社保繳納義務。然而，法律要求與社會現實存在一定差距，仍有相當比例的勞動者處于受雇但未參加職工社保的狀態。

未參保人群規模有多大？我們先來看職工社保的參保率。城鎮職工是指在城鎮單位就業的勞動者。自2005年以來，中國城鎮職工社保覆蓋面迅速擴大：2005年，城鎮職工在職參保人數1.3億，參保率46%；到2024年，這一比例已升至82%，對應3.87億在職參保職工。

從數據看，中國職工社保參保人數增長迅速，覆蓋范圍擴展很快，參保率已相當高，這與公眾普遍認知存在明顯差異。在輿論傳播中，未繳納社保的人群規模依然被認為較大，企業不繳或少繳社保的現象也較為普遍。

這是因為，參保不等于繳費。據《中國養老金發展報告》援引人社部數據，2006年至2015年間，職工養老保險遵繳率（繳費人數占參保人員的比例）從89.98%下降至80.25%，即每5名在職參保職工中約有1名未繳費。這些人辦理過參保登記并曾經繳過費，但現在中斷繳費，可能是他們不在崗，也可能是在崗，但所在企業未繳費。

另外，盡管職工社保冠以“城鎮”之名，但無論勞動者是否為農村戶籍，或用人單位是否位于農村地區，都需繳納職工社保。根據2015年小普查數據，當時約10%的參保職工居住在農村，20%居住在縣鎮地區。2024年相較2015年，在職參保職工增加1.25億，但同期城鎮就業人員規模僅增長了6400萬，這意味著職工社保在下沉的同時，可能有更高比例的農村和縣鎮居民被納入職工社保。由于這部分人群有更大的比例是非正規就業，社保中斷繳費的概率更高，這導致參保但未繳費人群規模的上升。

為何企業參保卻不繳費？職工社保覆蓋下沉面臨哪些難點？職工社保向低收入群體和農村地區下沉時，人群的工資水平較低，個人和單位繳費占企業用工成本比重過高。因此，覆蓋越下沉，用人單位和職工的積極性越低。盡管各省市已經采用全口徑平均工資計算社保基數，但據CFPS（中國家庭追蹤調查）2022年的數據，各省實際平均工資水平比官方公布值低20%—30%，僅少數地區差距在一成左右。同時，職工工資中位數比平均值低約20%，約1/3的受雇勞動者工資低于平均工資的60%。

各省社保最低繳費基數大多超過當地最低工資的2倍，而處于最低工資水平的勞動者就占總量的25%。根據2019年數據，城鎮單位就業（非私營與私營）僅占就業總量的3/4，其余為個體戶和靈活就業人員，后者占比近年有所上升。這意味著社保覆蓋下沉將使部分員工的繳費基數高于實際工資，繳費負擔較重。職工社保本為社會保障，但現收現付模式及較高的待遇享受門檻（如最低繳費年限逐漸延長到20年、繳費基數不得低于社平工資60%等）對中低收入群體造成較大經濟壓力。這是職工社保覆蓋進一步下沉的主要障礙。

顯然，職工社保的廣覆蓋與高繳費標準難以兼得。將所有受雇勞動者納入社保繳納軌道的初衷是好的，但恐怕會令中小微企業承壓，導致部分就業向非正規就業轉移。

2010年之前，上海、深圳等地進行過多元化社保的實踐，社保體系有多條軌道。這意味著受雇勞動者在職工社保以外，還有繳費水平較低的層次可選。2010年之后，這些軌道逐步合并，形成目前城鎮職工和城鄉居民兩軌模式。這種模式更利于管理，也能避免企業就低不就高，保障勞動者利益，但其分層和靈活度不足，客觀上帶來新的問題——對部分企業和人群來說，繳費標準還是高了。

因此，社保覆蓋要繼續下沉，就需要設計更適宜的新體制。總體而言，要擴大覆蓋率，需大幅降低繳費基數下限和費率水平，下限至少要低至最低工資，考慮到中國的發展水平，養老總費率至少要降低到15%。同時平衡正規就業與非正規就業的合規要求，逐步要求自雇非農勞動者參保，以減少企業跨體制套利的動機。廣覆蓋與低繳費水平必然要求社會保險的分層，社保覆蓋率的提高不可能只靠一部法律、一個解釋就可以實現，需要從長計議。

（作者系上海金融與法律研究院研究員）